2019年3月31日，國家發展改革委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》的通知，提出按照統籌規劃、合理布局、分工協作、以大帶小的原則，立足資源環境承載能力，推動城市群和都市圈健康發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，重點對城市群、都市圈、中小城市、特色小鎮四類城市做出了核心發展要求。

      2020年7月30日，中共中央政治局召開的會議對做好下半年經濟工作提出要求，其中明確要以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發展體制機制創新?？梢灶A見，今后五到十年，都市圈和城市群加快發展將是中國經濟增長的新風口，產業下沉、消費下沉、一體化發展、新基建等必將帶動新的投資和消費，從而為新一輪的片區綜合開發注入新的動力。

一、中國城市面臨重新洗牌

　　全球產業分工加快世界城市體系專業化，城市發展動力和上升路徑更加多元化。全球城市網絡與城市坐標是全球產業分工的直接結果與直觀反映，世界城市網絡從傳統的制造、物流和金融網絡逐步轉向科技和文化網絡，城市上升路徑呈現多元化。

　　新工業革命推動全球城市核心競爭力變化，全球科創城市網絡逐漸形成。從“產品輸出-資金輸出-知識和文化輸出”逐步演進，城市之間的競爭取決于產業續航力和科技創新力。典型案例如杭州打造中國互聯網之都，成為了中國移動支付第一城、互聯網金融中心、天堂硅谷……

　　從區域級到國家級城市群的升級，正孕育出新一批國家中心城市。國家中心城市是國家級城市群的引領者與帶動者，是中國金融、貿易、管理、文化中心和交通樞紐?，F有國家中心城市包括北京、上海、天津、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州等，而杭州、南京、青島、沈陽、長沙、廈門、西安等城市正在積極爭奪國家中心城市的地位。

　　交通運輸方式的不斷變革，拓展城市空間和豐富城市功能，推動“城市樞紐”升級為“樞紐城市”。其中大運量的海運推動城市發展的港口城市，如寧波；在內陸地區作為鐵路樞紐崛起的鐵路城市，如鄭州；圍繞機場建設臨空經濟區的航空城市，如上海虹橋商務區。

中國高速鐵路“八縱八橫”通道

二、片區開發引領城市發展升級

　　從片區開發的類型來看，主要包括新區開發、城市更新、新市鎮建設三類。新區開發包括城市新區、旅游度假區、產業園區，主要在城市建成區外圍進行集中成片的開發建設，以疏解人口、調整結構、完善功能和改善環境。城市更新是指局部地、有步驟地改造城市建成區的物質生活環境，以便從根本上改善其生產、生活和生態環境，提高土地利用價值，優化城市功能。新市鎮以中小城鎮為依托，通過發展生產和增加收入，發展社會事業和城市功能體系的建設，實現農民職業非農化、生活方式城市化。

產城融合機會。結合《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》來看，未來至少有三類空間是城市群內最值得關注的區域。一是交通樞紐地區，即“TOD”發展模式成為城市最核心的增長動力，比如大虹橋樞紐以及成為上海乃至整個長三角的核心熱點板塊。二是跨界型地區，長三角一體化戰略第一個重要動作就是打造長三角一體化發展示范區，重點就落在青浦、嘉善、吳江等三省交界處。三是生態型地區，有一句話叫有風景的地方就有新經濟，這些風景資源不僅僅是中心城市的后花園，更是未來創新經濟發展的集聚區。

產鎮融合機會。在新型城市群發展背景下，中小城市和鄉鎮的發展潛力巨大，主要表現為產業新市鎮、特色小鎮、田園綜合體等形態?！?019年新型城鎮化建設重點任務》提出要穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。隨著農民的就地城鎮化，50萬以下的小城鎮（主要是縣城），人口增加較為迅速。對于發達地區的鄉鎮，比如東莞的虎門鎮、溫州的龍港鎮、嘉興的織里鎮等，未來需要注入更多的城市功能。對于一些欠發達地區的人口密集型地區，以縣城為核心的區域仍然是未來發展的重點，未來打工人口返鄉創業將帶來發展機會。

　　產城融合發展也有利于形成綜合的收益模式。長期以來，土地一直是城市運營中的主要對象，也是政府財政收入的主要來源。隨著國家政策的收緊，在新的形勢下，政府平臺公司必須要進行市場化轉型，不僅要開發土地，還要開發配套服務設施、旅游項目、產業項目，要進行地產開發，也要進行產業投資和運營服務。這樣，除了來自土地一級、二級開發收益之外，還有產業項目的運營收益、二級房產的運營收益及城市服務的運營收益等。

　　近年來，越來越多的地產商都瞄準了向城市運營商、產業運營商轉型，成為片區開發的重要參與者。從開發主體看，無外乎政府主導開發模式、企業主導開發模式、政企合作開發模式三種。華夏幸?；鶚I主導的固安工業園模式，曾作為片區開發PPP模式的示范案例，被業界廣泛學習和借鑒。但隨著“財金10號”政策文件等的出臺，一二級聯動模式已被禁止，物有所值評價、財政承受能力論證“兩評指標”越來越嚴，比如財政支出責任占比超過5％的地區不得新上政府付費項目，片區開發PPP模式開展得不溫不火，企業參與PPP項目阻礙重重。

　　為了規避PPP模式嚴格的政策標準，大部分政企合作的片區開發項目并不走嚴格的PPP流程，項目主體在土地一級開發方面涉足的工作較少，主要以二三級聯動開發為主。在政企達成合作協議的條件下，非盈利性項目主要以土地捆綁的出讓形式委托給項目主體建設。目前片區開發領域又出現了類似于PPP模式的ABO模式，操作起來相對簡單，主要參與主體為央企國企。ABO模式是指授權（Authorize）-建設（Build）-運營（Operate），就是地方政府通過授權相關企業作為項目業主單位，由其完成對政府項目提供全產業鏈整體服務。

三、片區開發的戰略問題和規劃思路

　　行成于思，對于片區開發項目，無論是采取哪種開發模式，首要解決的還是片區開發的頂層設計。我們一般稱之為片區開發的戰略破題，即圍繞片區開發的戰略問題，組織科學的戰略規劃研究。

　　東灘顧問曾主導過多種類型片區開發的戰略規劃研究工作，包括上海崇明東灘生態城、海門臨江新區、湖州東部新城、連云港徐圩新區、青島膠東臨空經濟示范區、上海浦江國際科技城、中韓（鹽城）產業園、江蘇大豐高新區、青島嶗山科技城、南昌幸福渠片區、蘇州木瀆胥江城、安順黔中高鐵新城等，在此領域積累了豐富的實踐經驗。

　　片區開發首先要明確“為什么做”的問題，即找準片區開發的發展目標和方向。以城市新區為例，其主要著眼點在于城市人口功能疏解，還是推動城市發展轉型，亦或提升城市競爭力、實現城市可持續發展，應該做到心中有數。在充分理解發展需求的情況下，要積極依托國家戰略機遇，借助城市群一體化機遇，理解所在大區域的發展格局、競合態勢，進而明確項目片區可以扮演的角色，確立片區對所在區縣、城市、城市群乃至國家戰略的價值。對于政企合作開發項目，既要考慮政府發展需求，又要考慮企業開發目標。

　　明確了“為什么做”之后，就要研究“是什么”的問題，即明確項目發展定位。項目定位研究工作的核心是在開發目標指引下提煉片區特色與個性，形成項目功能定位、形象定位及發展愿景，包括項目整體定位（功能定位）及詮釋、項目形象定位及詮釋、項目發展愿景展望。項目定位研究的邏輯，主要基于區位優勢、基于產業特色、基于片區功能、基于標桿案例，或者是這四個角度的綜合。

　　在明確“是什么”之后，就要研究“做什么”的問題，明確項目的功能體系和功能構建。基于產業、基于人口、基于空間進行片區開發的功能設計，沿著功能-產業-項目的演繹邏輯，提出項目產業功能、特色功能與服務配套建議，讓產業規劃與項目策劃形成銜接，最終形成亮點突出的項目功能產業體系。

　　同時，規劃建設創新、金融、人才等多方面的服務平臺。一是設立公共技術服務中心，配置實驗工廠、智能化管理系統、高端檢測儀器等配套，為入園企業提供多種技術服務；二是設立上?！皡f同創新中心”，推動“上海孵化、海門轉化”；與時代伯樂、橋石合作成立基金，用資本尋找和集聚優質資源，加快孵化、培育中小高新技術項目；三是舉辦中外人才主題論壇、周末英語沙龍、美食文化節等活動，為園區人才打造個性鮮明的文化港灣和精神家園。

　　空間布局是對功能構建的落地規劃。現代產業體系的復雜性，使得不同性質的產業發展和產業集群模式所要求的空間結構、空間尺度、路網結構、市政設施等的差別很大。不同的功能組合和空間模式，對特定產業集群的發展和產業空間使用的效率影響很大。賦予不同地塊更為明確的功能內涵，勾畫一個個的主題片區或專業園區。提出片區功能分區與重點項目布局建議，提出空間概念規劃方案，項目空間亮點建議，景觀空間特色建議，重要公共空間節點打造建議。

　　在明確項目片區愿景定位的基礎上，設計項目片區整體開發思路，形成明晰的開發路徑與分期開發建議。片區開發項目一般具有涉及范圍廣、建設內容多、投資體量大等特點，很難進行全面大規模的項目實施，結合項目實施的具體情況，采用滾動開發的時序實施較為合理可行，即根據項目總體規劃及實施進展情況，分周期、分區塊進行滾動開發。

　　在片區開發實施過程中，要充分利用好政策驅動、資本驅動、產業驅動三級驅動力。以產業為核心，尋求政策支持，尋求資本合作。首先爭取上位政府政策和資源支持，降低片區開發運營和產業培育的成本。以產業投資基金等多種資本形式投資形成園區產業集聚。搭建產業平臺，促進產業集聚發展，通過政策驅動-資本驅動-產業驅動推動片區走上良性發展軌道。